Πώς λειτουργεί η Κ.Α.Π.;
Η Κ.Α.Π., παρά τις κατά καιρούς μεταρρυθμίσεις της, διαχρονικά έχει ως σκοπό να ενισχύσει το εισόδημα και την οικονομική βιωσιμότητα των αγροτών. Για ποιο λόγο; Κυρίως επειδή η ίδια η φύση του αγροτικού επαγγέλματος είναι επισφαλής, για παράδειγμα, λόγω της σημαντικής εξάρτησής του από τις κλιματικές συνθήκες. O πρωτογενής τομέας εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από τις κλιματικές μεταβολές και από τους γεωγραφικούς περιορισμούς, υφίσταται τις συστημικές ανισορροπίες μεταξύ της προσφοράς και της ζήτησης και, κατά συνέπεια, χαρακτηρίζεται από μεγάλη αστάθεια των τιμών και των εισοδημάτων, διαστάσεις που θεμελιώνουν την ανάγκη στήριξής του. Ωστόσο, στην πορεία των χρόνων η πολιτική ενσωμάτωσε πολλούς επιπλέον στόχους που σχετίζονται τόσο με περιβαλλοντικές και κοινωνικές διαστάσεις της γεωργίας όσο και με την ανάπτυξη της υπαίθρου.
Η Κ.Α.Π. μετά το 2013 απέκτησε μια δομή που αποτελείται από δύο βασικούς Πυλώνες στήριξης, οι οποίοι εξειδικεύονται σε τρεις κύριους τομείς δράσης:
Ο πρώτος Πυλώνας περιλαμβάνει την άμεση στήριξη, δηλαδή τις λεγόμενες “αγροτικές επιδοτήσεις” -ετήσιες ενισχύσεις προς τους παραγωγούς, κυρίως βάσει της επιλέξιμης έκτασης που διατηρούν. Φυσικά, οι ενισχύσεις αυτές δεν παρέχονται χωρίς προϋποθέσεις: οι παραγωγοί πρέπει να συμμορφώνονται με απαιτήσεις που σχετίζονται με τη δημόσια υγεία και την ασφάλεια των τροφίμων, την υγεία των ζώων και των φυτών, αλλά και του περιβάλλοντος. Στον πρώτο Πυλώνα περιλαμβάνονται επίσης άλλα ειδικά καθεστώτα ενισχύσεων (π.χ. νέοι γεωργοί) καθώς και μέτρα για τις αγορές γεωργικών προϊόντων -όπως γράφει το κείμενο, πρόκειται για “ένα σύνολο κανόνων για τη διευκόλυνση της ομαλής λειτουργίας της ενιαίας αγοράς και τη διασφάλιση της ποικιλομορφίας, της διαθεσιμότητας, της οικονομικής προσιτότητας, της ποιότητας και της ασφάλειας των γεωργικών προϊόντων”. Ο Πυλώνας αυτός χρηματοδοτείται από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Εγγυήσεων.
Ο δεύτερος Πυλώνας της Κ.Α.Π. σχετίζεται περισσότερο με την ανάπτυξη του κλάδου και στοχεύει στην ευρύτερη βιωσιμότητα των αγροτικών περιοχών, μεταξύ άλλων χρηματοδοτώντας ιδιωτικές ή δημόσιες επενδύσεις αλλά και την εφαρμογή πρακτικών φιλικών προς το περιβάλλον και το κλίμα. Μέσω αυτού του Πυλώνα προωθούνται σύγχρονες γεωργικές πρακτικές, ενθαρρύνεται η συνεργασία μεταξύ των αγροτών καθώς και η έρευνα και η καινοτομία. Η χρηματοδότηση των δράσεων αυτού του Πυλώνα προέρχεται από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης και συμπληρώνεται από εθνικούς πόρους της κάθε χώρας.
Γιατί είναι, όμως, τόσο σημαντική η Κ.Α.Π.; Μια προφανής απάντηση είναι επειδή αφορά τόσο πολλούς ανθρώπους: σύμφωνα με πρόσφατες εκτιμήσεις της Ευρωπαϊκής Επιτροπής οι αγροτικές περιοχές στην Ε.Ε. φιλοξενούν 137 εκατομμύρια άτομα, δηλαδή περίπου 30% ολόκληρου του πληθυσμού της Ένωσης. Από την άλλη πλευρά, η Κ.Α.Π. είναι ένα κεντρικό και ιδιαίτερα σημαντικό χρηματοδοτικό εργαλείο της Ε.Ε., που η εξέλιξή του -οι αλλαγές και οι διαφωνίες γύρω από αυτό- συμπορεύονται και συνδιαμορφώνουν σε κάποιο βαθμό την εξέλιξη της Ένωσης· έτσι, άλλωστε, συνέβαινε ήδη από τη δεκαετία του 1960 με την “κρίση της άδειας καρέκλας”. Αλλά και πιο πρόσφατα, η πανδημία και ο πόλεμος στην Ουκρανία επανέφεραν στην επικαιρότητα σοβαρά ζητήματα επισιτιστικής ασφάλειας, τα οποία επηρεάζουν το σύνολο των πολιτών-καταναλωτών της Ε.Ε. (και όχι μόνο). Η μεν πανδημία διατάραξε την εφοδιαστική αλυσίδα σε πολλές περιοχές του κόσμου, η δε εμπόλεμη σύρραξη συμβαίνει σε μια χώρα που αποτελεί έναν από τους μεγαλύτερους εξαγωγείς σιτηρών παγκοσμίως.
Στη διάρκεια των διαπραγματεύσεων και του σχεδιασμού της νέας Κ.Α.Π. εισήχθη ως οριζόντια προτεραιότητα η Ευρωπαϊκή Πράσινη Συμφωνία, εν πολλοίς η στρατηγική της Ε.Ε. προκειμένου να ανταποκριθεί στη Συμφωνία του Παρισιού για το κλίμα (COP 16) αλλά και στους σχετικούς στόχους βιώσιμης ανάπτυξης του Ο.Η.Ε. Η μακρά διαδικασία της τελευταίας μεταρρύθμισης της Κ.Α.Π. είχε ήδη ξεκινήσει το 2017 έχοντας ως στόχο “τον εκσυγχρονισμό και την απλοποίησή της”, με την έναρξη της εφαρμογής της να τοποθετείται τελικά στις αρχές του 2023. Ενόσω εξελισσόταν η διαδικασία της μεταρρύθμισης, προβλέφθηκε η εφαρμογή μιας “μεταβατικής Κ.Α.Π.” κατά τη διετία 2020-2022. Στο μεταξύ, η ευρωπαϊκή απάντηση στην κρίση της πανδημίας, το πρόγραμμα «Next Generation EU», προσέθεσε επιπλέον περίπου € 8 δισ. στον προϋπολογισμό της μεταβατικής αυτής ΚΑΠ, προκειμένου να συνεισφέρει στην ανάκαμψη του ευρωπαϊκού πρωτογενούς τομέα από τον σοβαρό αντίκτυπο της Covid-19 . Ο συνολικός προϋπολογισμός της Κ.Α.Π. για ολόκληρη την προγραμματική περίοδο 2021-2027 ανέρχεται στα € 387 δισ.
Τι αλλάζει στη νέα Κ.Α.Π.;
Ωστόσο, οι μεγαλύτερες αλλαγές σε σχέση με τις προηγούμενες περιόδους αφορούν τον τρόπο με τον οποίο λειτουργεί. Πλέον το βάρος του σχεδιασμού της εφαρμογής και της παρακολούθησης της Κ.Α.Π. μετατίθεται κατά κύριο λόγο στα κράτη-μέλη της Ε.Ε., με την Ευρωπαϊκή Επιτροπή να θέτει τους γενικούς στόχους, τις βασικές προϋποθέσεις της παρεχόμενης στήριξης και το “μενού” των μέτρων από το οποίο επιλέγουν τα κράτη-μέλη, βάσει των αναγκών/προτεραιοτήτων τους, εκτός από την εφαρμογή ορισμένων καθεστώτων που παραμένουν κοινά σε όλη την επικράτεια της Ένωσης.
Η νέα έκθεση της διαΝΕΟσις σημειώνει ότι το νέο μοντέλο υλοποίησης αποτελεί “αλλαγή παραδείγματος” και δίνει “μεγαλύτερη έμφαση στα αποτελέσματα και τις επιδόσεις της πολιτικής καταρχάς σε εθνικό και έπειτα σε κοινοτικό επίπεδο”. Στο νέο αυτό μοντέλο τα κράτη–μέλη υποχρεούνται να καταρτίσουν εθνικά Στρατηγικά Σχέδια για την επικράτειά τους, “βάσει λεπτομερούς ανάλυσης των αναγκών, ανάλυσης SWOT και διαβούλευσης με τα ενδιαφερόμενα μέρη”.
Βεβαίως, αυτό το νέο μοντέλο υλοποίησης της Κ.Α.Π., ενώ δίνει στις χώρες τη δυνατότητα να προσαρμόσουν τους πόρους της Κ.Α.Π. στις τοπικές ανάγκες τους, προβλέπει έναν αυστηρό εποπτικό ρόλο από πλευράς Ευρωπαϊκής Επιτροπής ο οποίος αφορά “την έγκριση και την παρακολούθηση της ορθής εφαρμογής των εθνικών στρατηγικών σχεδίων αλλά και του συνόλου της πολιτικής σε επίπεδο Ε.Ε.”, όπως γράφει το κείμενο. Αυτός ο ρόλος “συνεπάγεται αυξημένη λογοδοσία για τις εθνικές διοικήσεις, καθώς τα στρατηγικά σχέδια θα υποβάλλονται σε ετήσια και πολυετή αξιολόγηση βάσει ενός κοινού, σε επίπεδο ΕΕ, πλαισίου δεικτών παρακολούθησης της Κ.Α.Π. που λειτουργεί ως πλαίσιο αναφοράς για τον καθορισμό εθνικών ορόσημων. Μάλιστα, το κοινοτικό κανονιστικό πλαίσιο προβλέπει ακόμα και μείωση ή αναστολή των πληρωμών σε περιπτώσεις σημαντικής απόκλισης των κρατών-μελών από τα ορόσημα που έχουν θέσει στο πλαίσιο του εθνικού τους σχεδιασμού”.
Παράλληλα, η νέα Κ.Α.Π. είναι “πιο πράσινη”, καθώς δίνει αυξημένη έμφαση στο περιβάλλον, στο κλίμα και στη βιωσιμότητα της παραγωγής των τροφίμων. Η ενσωμάτωση στο θεσμικό πλαίσιο της Κ.Α.Π. των στρατηγικών που απορρέουν από την Ευρωπαϊκή Πράσινη Συμφωνία, δηλαδή της στρατηγικής “από το αγρόκτημα στο πιάτο” και της στρατηγικής “για τη βιοποικιλότητα”, εντείνουν την υψηλή φιλοδοξία των “πράσινων” στόχων της πολιτικής. Σε αυτό το πλαίσιο υπάρχουν προβλέψεις για λιγότερα φυτοφάρμακα, για μικρότερη απώλεια θρεπτικών ουσιών του εδάφους, για βιολογική καλλιέργεια στο ¼ της γης, καθώς και για την ενίσχυση της ποικιλομορφίας του τοπίου. Ενδεικτική, επίσης, της “πράσινης” κατεύθυνσης της νέας περιόδου είναι η δέσμευση ότι το 40% του συνολικού προϋπολογισμού της Κ.Α.Π. θα αφιερωθεί σε δράσεις για το κλίμα, καθώς επίσης και τα νέα, ενισχυμένα, πρότυπα για την Καλή Περιβαλλοντική και Γεωργική Κατάσταση που θεσπίζει. Τέλος, η νέα Κ.Α.Π. εισάγει έναν νέο οριζόντιο/”εγκάρσιο” στόχο ο οποίος αφορά την ενίσχυση της γνώσης, της καινοτομίας και της ψηφιοποίησης, προτείνοντας ειδικά εργαλεία στήριξης, ενώ προτείνει επίσης νέα είδη στήριξης σε σχέση με τη διαχείριση κινδύνων και την ενίσχυση των Οργανώσεων Παραγωγών.
Θα είναι όμως πιο δίκαιη η εφαρμογή της νέας Κ.Α.Π.; Πώς απαντά σε διαχρονικά ζητήματα σχετικά με το θέμα της δίκαιης κατανομής της παρεχόμενης στήριξης; Η νέα έκθεση της διαΝΕΟσις σημειώνει ότι “τα επίπεδα της άμεσης εισοδηματικής στήριξης θα συγκλίνουν περισσότερο, τόσο στο εσωτερικό των κρατών-μελών της Ε.Ε. όσο και μεταξύ των κρατών-μελών της Ε.Ε.”. Ακόμη σημειώνει ότι “τα κράτη-μέλη της ΕΕ θα πρέπει να διαθέσουν υποχρεωτικά τουλάχιστον το 10% των κονδυλίων των άμεσων ενισχύσεων που τους αναλογούν στο καθεστώς της αναδιανεμητικής εισοδηματικής στήριξης, για την καλύτερη αντιμετώπιση των εισοδηματικών αναγκών των μικρότερων και μεσαίων γεωργικών εκμεταλλεύσεων”. Τέλος, αναφέρεται και στις νέες προβλέψεις για τη στήριξη γεωργών νεότερης ηλικίας (τουλάχιστον 3% των ενισχύσεων) και στην επιβολή ανώτατων ορίων στις ενισχύσεις.
Πώς επηρεάζεται η Ελλάδα;
Πώς, όμως, θα επηρεαστεί ειδικά η Ελλάδα από αυτές τις αλλαγές; Η χώρα μας αναμένεται να λάβει από πόρους της Κ.Α.Π. για ολόκληρη την περίοδο 2021-2027 περίπου €19,4 δισ. Πρόκειται για ένα ποσό οριακά χαμηλότερο από το αντίστοιχο της προηγούμενης περιόδου 2014-2020 (-0,5%), με τη μικρή αυτή μείωση να οφείλεται στη σημαντική επιπλέον στήριξη που διασφάλισαν οι “έκτακτοι” πόροι του Ταμείου Ανάκαμψης κατά τη διετή περίοδο 2020-2022 της “μεταβατικής Κ.Α.Π.”.
Σύμφωνα με το σχέδιο που τελικά κατέθεσε η Ελλάδα και ενέκρινε η Ευρωπαϊκή Επιτροπή και αφορά την περίοδο 2023-2027, το 73% της στήριξης (περίπου €10 δισ.) θα κατευθυνθεί στον πρώτο Πυλώνα (ενισχύσεις και μέτρα για την αγορά), με τον δεύτερο Πυλώνα (επενδύσεις) να απορροφά το υπόλοιπο 27% (περίπου €4 δισ.). Το σχέδιο της Ελλάδας προβλέπει επίσης τη στήριξη των αγορών σε συγκεκριμένους τομείς παραγωγής: στα οπωροκηπευτικά, στο ελαιόλαδο και τις επιτραπέζιες ελιές, στον αμπελοοινικό τομέα και στα μελισσοκομικά προϊόντα.
Όσον αφορά το στρατηγικό σκέλος, δηλαδή το εθνικό στρατηγικό σχέδιο για την Κ.Α.Π., η έκθεση της διαΝΕΟσις διευκρινίζει ασφαλώς ότι “είναι ιδιαίτερα νωρίς ώστε να προβούμε σε οποιαδήποτε είδους αποτίμηση” καθώς “βρισκόμαστε μόλις στην εκκίνηση της εφαρμογής της νέας Κ.Α.Π.”, με πολλές πτυχές της εφαρμογής της πολιτικής στη χώρα να παραμένουν ακόμα “γενικόλογες και περιγραφικές”.
Άλλωστε, η διαδικασία για την προετοιμασία και την έγκριση του ελληνικού στρατηγικού σχεδίου για την Κ.Α.Π. δεν ήταν εύκολη υπόθεση και χαρακτηρίστηκε από σημαντικές προκλήσεις τόσο εκτός όσο και εντός συνόρων. Για παράδειγμα, η εφαρμογή της στρατηγικής επιλογής της χώρας για την εξίσωση της μοναδιαίας αξίας όλων των δικαιωμάτων ενίσχυσης σε κάθε αγρονομική περιφέρεια (αροτραίες καλλιέργειες, δενδρώδεις καλλιέργειες και βοσκότοποι) όπως γράφει το κείμενο “δεν πρόκειται να είναι ανώδυνη, δεδομένου ότι αναμένεται να έχει σημαντικό αντίκτυπο στην εισοδηματική στήριξη των μικρών και μικρομεσαίων εκμεταλλεύσεων οι οποίες είχαν θεμελιώσει ιστορικά δικαιώματα υψηλής μοναδιαίας αξίας από καλλιέργειες όπως π.χ. η σταφίδα, ο καπνός κ.ά.”. Και αυτό παρά το γεγονός ότι η σχετική ανάλυση των ισχυρών και των αδύναμων σημείων (SWOT) της Ελλάδας, στο πλαίσιο της προετοιμασίας του στρατηγικού σχεδίου της, ανέδειξε την “ανισοκατανομή των άμεσων ενισχύσεων, με το 10% των εκμεταλλεύσεων να συγκεντρώνει το 48% των άμεσων ενισχύσεων, ενώ το 45% των εκμεταλλεύσεων που μπορούν να θεωρηθούν ως μικροκαλλιεργητές λαμβάνουν το 10% των άμεσων ενισχύσεων”.
Οι χαμένες ευκαιρίες και οι παθογένειες
Ταυτόχρονα, η έκθεση της διαΝΕΟσις επισημαίνει ορισμένα σημεία σε σχέση με τον εθνικό στρατηγικό σχεδιασμό τα οποία χαρακτηρίζει ως “χαμένες ευκαιρίες”, δηλαδή δυνατότητες που παρείχε η νέα εργαλειοθήκη της Κ.Α.Π. αλλά η χώρα μας επέλεξε να μην εντάξει στον σχεδιασμό της. Ενδεικτικά αναφέρει το γεγονός ότι η Ελλάδα δεν αξιοποίησε τη δυνατότητα διάθεσης του 3% των πόρων του 1ου Πυλώνα για τη χρηματοδότηση Επιχειρησιακών Προγραμμάτων των Οργανώσεων Παραγωγών σε άλλους τομείς πέραν εκείνου των οπωροκηπευτικών, για τον οποίο ίσχυε ήδη αυτού του τύπου η στήριξη, σε αντίθεση με άλλες χώρες, όπως για παράδειγμα η Γαλλία, η οποία επέλεξε να αξιοποιήσει αυτή τη δυνατότητα στον τομέα των πρωτεϊνούχων καλλιεργειών. “Μία αντίστοιχη πρωτοβουλία σε εθνικό επίπεδο θα ενίσχυε σημαντικά την απειλούμενη βιωσιμότητα της ελληνικής κτηνοτροφίας, όπου το έτος 2021 η δαπάνη των ζωοτροφών υπερέβη την αξία της ζωικής παραγωγής με αναλογία 108%, καθώς ο τομέας αντιμετωπίζει σημαντική εξάρτηση από εισαγόμενες πρώτες ύλες που αξιοποιούνται ως ζωοτροφές”, γράφει το κείμενο.
Το κείμενο χαρακτηρίζει επίσης ως χαμένη ευκαιρία τη μη αξιοποίηση εργαλείων διαχείρισης κινδύνου από το ελληνικό στρατηγικό σχέδιο. Με αυτό τον τρόπο η Ελλάδα χάνει την ευκαιρία να έχει ένα ακόμη εργαλείο ώστε να προσαρμοστεί καλύτερα στην κλιματική αλλαγή, στην αστάθεια των καιρικών συνθηκών, αλλά και στις μεταβολές των τιμών και των εισοδημάτων. “Στο στρατηγικό σχέδιο της Ελλάδας για την Κ.Α.Π. 2023-2027 δεν συμπεριλαμβάνεται κανένα από τα [προβλεπόμενα] εργαλεία διαχείρισης κινδύνου, επιλογή η οποία πέρα από εύλογη απορία, γεννά έντονο προβληματισμό σε σχέση με τη θωράκιση, ανθεκτικότητα και ανταγωνιστικότητα των αγροτικών εκμεταλλεύσεων της χώρας, και της ελληνικής γεωργίας συνολικότερα, σε ένα ιδιαίτερα σύνθετο και απαιτητικό διεθνές, ευρωπαϊκό και εθνικό περιβάλλον”, γράφει η έκθεση.
Τέλος, το κείμενο της διαΝΕΟσις αναδεικνύει κάποιες διαχρονικές ελληνικές παθογένειες αναφορικά με την καλύτερη δυνατή αξιοποίηση των πόρων και των προβλέψεων της Κ.Α.Π.. Ενδεικτικά, αναφέρει ότι η χώρα μας δεν έχει καταφέρει μέχρι στιγμής να ενσωματώσει τους στόχους της ΚΑΠ σε σχέση με τη διάχυση της γνώσης στον αγροτικό πληθυσμό: “20 χρόνια έχουν παρέλθει από την απαίτηση της Κ.Α.Π. το 2003 για τη δημιουργία και λειτουργία εθνικού Συστήματος Παροχής Γεωργικών Συμβουλών και η Ελλάδα δεν έχει ακόμα θέσει στην υπηρεσία των παραγωγών το πολύτιμο αυτό εργαλείο”, γράφει. Ταυτόχρονα, σημειώνει την έλλειψη στρατηγικής για την προσέλκυση νέων αγροτών: η Ελλάδα καταγράφει ένα από τα χαμηλότερα ποσοστά γεωργών νεαρής ηλικίας (3,7%) το 2016 επί του συνολικού αριθμού διαχειριστών γεωργικών εκμεταλλεύσεων, κάτω από τον μέσο όρο της Ε.Ε.-27 (5,1%). Μάλιστα, το ποσοστό αυτό μειώθηκε κατά 44,3% από το 2005 έως το 2016. Επιπλέον, κατά την πενταετία 2016-2020 χάθηκαν περίπου 33.000 θέσεις εργασίας αγροτών, στη συντριπτική πλειοψηφία τους έως 44 ετών -αντίθετα στους αγρότες ηλικίας άνω των 65 καταγράφεται αύξηση. Ακόμη, το κείμενο σημειώνει την ανάγκη ενίσχυσης και αναδιοργάνωσης της δημόσιας διοίκησης ώστε να ενισχυθεί η τεκμηρίωση, η εμπειρογνωμοσύνη, η ενημέρωση αλλά και η διαβούλευση σε σχέση με τους περίπου 70 τομείς παραγωγής αλλά και τις οριζόντιες πολιτικές που σχετίζονται με τη βιωσιμότητα της ελληνικής γεωργίας. Μια τέτοια ενίσχυση και αναδιοργάνωση της δημόσιας διοίκησης αποτελεί, φυσικά, βασική προϋπόθεση ώστε το κράτος να είναι σε θέση να σχεδιάζει πολιτικές και να λαμβάνει αποφάσεις που ανταποκρίνονται στις ανάγκες και τις προσδοκίες των συντελεστών της γεωργίας και της αγροδιατροφής, θέτοντας την πολύτιμη εργαλειοθήκη της Κ.Α.Π. στην υπηρεσία μιας, όπως τη χαρακτηρίζει το κείμενο, “αδύνατης, μέχρι σήμερα, αλλά αναγκαίας όσο ποτέ άλλοτε εθνικής αγροτικής πολιτικής”.
